Análisis de los procesos del contrato de concesión de los proyectos de infraestructura vial - caso Vía Expresa "Línea Amarilla"

Abstract

La participación del sector privado a través de las APP en la ejecución de proyectos de inversión contribuye a cerrar la brecha de infraestructura pública en el Perú a través del financiamiento, construcción, operación y mantenimiento de obras públicas, dado que a través de las APP se brindan servicios públicos de calidad, se dinamiza la economía nacional, se genera el empleo productivo y la competitividad del país, así como, el empleo mínimo o nulo de recursos públicos. La suscripción de dichos contratos-ley es garantizada por el Art. 62 de la Constitución Política del Perú, dado que el Estado establece las garantías y otorga las seguridades al sector privado, no pudiendo, dichos contratos, ser modificados legislativamente. Las APP son monopolios naturales regulados o supervisados por el Estado, a fin de que los Concesionarios den cumplimiento estricto a los Contratos a través de las APP. El Contrato de Concesión del Proyecto Línea Amarilla suscrito el 12 de noviembre de 2009 por las Partes, la MML como Concedente, la cual está representada por la GPIP y Línea Amarilla S.A.C. (hoy Lima Expresa S.A.C.) como Concesionario, es un ejemplo de ello, pues el Contrato de Concesión es una modalidad de APP, que fue presentado inicialmente como una iniciativa privada por el inversionista privado, la misma que fue declarada de interés y adjudicada directamente por el Concedente al Concesionario, todo ello enmarcado en la Ley N° 1012. El Contrato de Concesión del Proyecto Línea Amarilla es supervisado por el OPD Fondo Metropolitano de Inversiones (Invermet) durante la ejecución contractual. A través de la primera Adenda al Contrato, se amplió el plazo de 30 a 40 años de concesión, por inversiones adicionales a lo establecido en el Contrato de Concesión primigenio. Es imprescindible establecer en el Contrato de Concesión, una adecuada distribución de riesgos a la Parte que esté en mejores condiciones de administrarlos, siendo los riesgos transferidos al Concesionario, retenidos por el Concedente o compartidos entre las Partes, ya que ello es uno de los pasos más importantes para determinar el éxito eventual del proyecto en términos de lograr los objetivos de largo plazo, como la rentabilidad financiera por parte del Concesionario y la rentabilidad social por parte del Concedente; y, de Valor por Dinero, que implica que los proyectos de infraestructura pública brinden servicios públicos de calidad a los usuarios por el cumplimiento de los niveles de servicio al menor costo posible. El Contrato de Concesión del Proyecto Línea Amarilla fue elaborado de manera incompleta pues, no está establecido claramente cuáles son los Niveles de Servicio que el Concesionario debe dar cumplimiento durante la etapa de operación y mantenimiento (conservación); ya que, el contrato establece índices de serviciabilidad similares a los niveles de servicios, y de manera incompleta, pues no abarca componentes de infraestructura vial, tales como el Túnel, Viaductos, Obras de Arte, Muros, Puentes, Drenaje, entre otros, los mismos que se proponen en este Trabajo de Suficiencia Profesional como una mejora al Contrato de Concesión del Proyecto Línea Amarilla. Asimismo, se debe contar con una adecuada supervisión que verifique el cumplimiento de indicadores de desempeño; además, se deben establecer y aplicar penalidades o deductivos cuando no se cumplan con los indicadores de desempeño. En cuanto al Contrato de Concesión del Proyecto Línea Amarilla, el mismo establece penalidades contractuales por incumplimientos a ciertas cláusulas del Contrato de Concesión; sin embargo, las penalidades contractuales son insuficientes. Por ejemplo, al no establecerse los Niveles de Servicio de todos los componentes de infraestructura vial, no es posible aplicar las penalidades por incumplimiento de los mismos; por lo que no se podría concluir que exista Valor por Dinero; en ese sentido, una solución sería modificar el contrato de concesión a través de una Adenda. Finalmente, en cuanto a la supervisión del Contrato de Concesión del Proyecto Línea Amarilla, la misma se da a través de Mecanismos de Enforcement, mediante los cuales se busca asegurar lo siguiente: que las empresas supervisadas cumplan con la normatividad y sus obligaciones contractuales, y que la supervisión participe técnicamente en los mecanismos de Solución de Controversias. Los mecanismos utilizados son tres: la fiscalización, la sanción y las penalidades contractuales. Las bases normativas del “enforcement” de Invermet son la Ordenanza N° 799 donde se establecen las atribuciones y funciones de Invermet, quien se encarga de velar por el cumplimiento de los Contratos de Participación de la Inversión Privada; y la Ordenanza N° 1097 donde se establece el Régimen Municipal de Infracciones y Sanciones derivado de la Supervisión de los Contratos de Participación de la Inversión Privada. Las cláusulas de supervisión en los Contratos de Concesión son las bases contractuales del “enforcement” de Invermet. Sin embargo, se verifica que la fiscalización, la sanción y las penalidades contractuales aplicadas al Concesionario son deficientes, por lo que se propone una Propuesta de Reglamento de Infracciones y Sanciones de Invermet, así como una nueva Tabla de Penalidades.

The participation of the private sector through the PPAs in the execution of investment projects contributes to closing the public infrastructure gap in Peru through the financing, construction, operation and maintenance of public works, given that through the PPAs they provide quality public services, the national economy is energized, productive employment and the country's competitiveness are generated, as well as the minimum or null use of public resources. The signing of said contracts–law is guaranteed by Article 62 of the Political Constitution of Peru, given that the State establishes the guarantees and grants assurances to the private sector, and said contracts cannot be modified by law. The PPAs are natural monopolies regulated or supervised by the State, so that the Concessionaires strictly comply with the Contracts through the PPAs. The Concession Contract for the Línea Amarilla Project signed on November 12, 2009 by the Parties, the MML as Grantor, which is represented by the GPIP and Línea Amarilla S.A.C. (today Lima Expresa S.A.C.) as a Concessionaire, is an example of this, since the Concession Contract is a PPA modality, which was initially presented as a private initiative by the private investor, which was declared of interest and awarded directly by the Grantor to the Concessionaire, all within the framework of Law No. 1012. The Yellow Line Project Concession Contract is supervised by the OPD Metropolitan Investment Fund (Invermet) during contractual execution. Through the first Addendum to the Contract, the concession term was extended from 30 to 40 years, for additional investments to what was established in the original Concession Contract. It is essential to establish in the Concession Contract, an adequate distribution of risks to the Party that is in a better position to manage them, being the risks transferred to the Concessionaire, retained by the Grantor or shared between the Parties, since this is one of the steps most important to determine the eventual success of the project in terms of achieving long–term objectives, such as financial profitability by the Concessionaire and social profitability by the Grantor; and Value for Money, which implies that public infrastructure projects provide quality public services to users by meeting service levels at the lowest possible cost. The Yellow Line Project Concession Contract was incompletely prepared because it is not clearly established which are the Service Levels that the Concessionaire must comply with during the operation and maintenance stage (conservation); since the contract establishes serviceability indices similar to the levels of services, and incompletely, since it does not cover road infrastructure components, such as the Tunnel, Viaducts, Works of Art, Walls, Bridges, Drainage, among others, the same that are proposed in this Professional Sufficiency Work as an improvement to the Concession Contract of the Yellow Line Project. Likewise, there must be adequate supervision to verify compliance with performance indicators; In addition, penalties or deductions must be established and applied when the performance indicators are not met. Regarding the Concession Contract for the Yellow Line Project, it establishes contractual penalties for non-compliance with certain clauses of the Concession Contract; however, the contractual penalties are insufficient. For example, since the Service Levels of all road infrastructure components are not established, it is not possible to apply penalties for non–compliance with them; so it could not be concluded that there is Value for Money; In this sense, a solution would be to modify the concession contract through an Addendum. Finally, regarding the supervision of the Yellow Line Project Concession Contract, it is given through Enforcement Mechanisms, through which it seeks to ensure the following: that the supervised companies comply with the regulations and their contractual obligations, and that supervision technically participate in the Dispute Resolution mechanisms. The mechanisms used are three: inspection, sanction and contractual penalties. The normative bases of the "enforcement" of Invermet are Ordinance No. 799 where the attributions and functions of Invermet are established, which is in charge of ensuring compliance with the Private Investment Participation Contracts; and Ordinance No. 1097 where the Municipal Regime of Infractions and Penalties derived from the Supervision of Private Investment Participation Contracts is established. The supervision clauses in the Concession Contracts are the contractual bases of the "enforcement" of Invermet. However, it is verified that the control, the sanction and the contractual penalties applied to the Concessionaire are deficient, for which reason a Proposal for the Regulation of Infractions and Sanctions of Invermet is proposed, as well as a new Table of Penalties.